प्रा. डा. पिताम्बर शर्मा | दृष्टिकोण | फागुन ०७, २०७५
प्रा डा. पिताम्बर शर्माले २०७५ फागुन ५ गते नेपाल वैकल्पिक अध्ययन समाजले काठमाडौंमा आयोजना गरेको समकालीन विमर्श शृंखलाअन्तर्गत ‘संघीयताको अभ्यास: समस्या र सम्भावना’ विषयमा प्रस्तुत कार्यपत्रको प्रस्तुतिलाई हामीले आलेखका रूपमा तयार गरेका छौं । यसको पहिलो भाग गत सोमबार ‘अधिकारमा अंकुश : अनि के को संघीयता !’ भनेर पहिलो खण्ड प्रकाशित गरेका थियौं । उक्त प्रस्तुतिको दोस्रो तथा अन्तिम भाग प्रस्तुत गरेका छाै । प्रा डा. शर्माको उक्त कार्यपत्रमाथि राजनीतिकशास्त्री कृष्ण हाच्छेथु र कर्णाली प्रदेशका मुख्यमन्त्री महेन्द्रबहादुर शाहीले टिप्पणीसमेत गर्नुभएको थियो । प्रस्तुत छ उक्त कार्यक्रममा प्रा डा. पिताम्बर शर्माको विचारको दोस्रो तथा अन्तिम भाग ।
अन्तर सरकारी समन्वय र कार्यान्वयन
तीन प्रकारका सरकारी सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित हुने व्यवस्था संविधानले गरेको छ । तर, यी आधार अधिकार सूचीका कुन–कुन विषयमा कसरी व्यक्त हुन्छन् भन्ने कुरामा अस्पष्टता छ । संघीय सरकारले समस्त ईकाइहरूबीच समन्वयको समस्या छ भने संघ र प्रदेश अनि प्रदेश र स्थानीय तहबीच नीति योजना र कार्यक्रमको समन्वय अझ ठूलो समस्या छ । प्रयत्न नै नभएका होइनन् । तर, संघीय सरोकारवालाले संघीयता कार्यान्वयनका कतिपय काम गरेका छैनन् वा अपूरा छन् वा बढ्ने क्रममा छन् । सबैतिर खासगरी संघीयताका नीति निर्माण र कार्यान्वयनमा अझै केन्द्रीकृत मानसिकता प्रबल छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा परनिर्भरता र मुख ताक्ने प्रवृत्ति अझै कायम छ । प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता बढाउनेतिर नलगेर उनीहरूलाई दिएको अधिकार केन्द्रमा तान्ने प्रवृत्ति मौलाएको छ । संघीयता कार्यान्वयनको प्रारम्भिक बेला प्रदेश तहमा संघीयताप्रति अभिमुख उच्च पदस्थ अधिकारीको दायित्व सुनिश्चित गर्नुपर्ने बेलामा प्रदेशसँगको सल्लाहबिना केन्द्रकै सहयोगमा कर्मचारी सरुवा गर्ने परिपाटी पनि यथावत नै छ ।
प्रदेश र स्थानीय शासन पद्धति र प्रक्रिया
प्रदेश र स्थानीय तहलाई संचालन गर्नका निमित्त आवश्यक कतिपय व्यवस्थापकीय र कानुनी प्रावधान पूर्ण हुन अझै बाँकी छ । संघीय कानुनको अभावमा प्रदेशले आफ्ना कानुन निर्माण गर्न सकेका छैनन् । यो कुरा प्रदेश र स्थानीय तहमा पनि लागू हुन्छ । यसले गर्दा प्रादेशिक र स्थानीय शासन पद्धति त्यसको नियमन र प्रशासनिक प्रक्रियाबारे स्पष्टता आइसकेको छैन । फलस्वरूप कार्यक्रमका बजेटको पारदर्शिता नरहने साथै सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन अनियमित हुने खण्ड बनेको छ । महालेखा परीक्षकको आगामी प्रतिवेदनले प्रदेश र स्थानीय तहको बेरुजुलाई केन्द्रकै प्रवृत्ति दोहोर्याएको देखाए भने कुनै आश्चर्य मान्नु पर्दैन । फेरि अहिले विकसित भइरहेको प्रदेशको शासन पद्धति केन्द्रकै कर्मचारीमुखी पद्धतिको पुनरावृत्ति हो, यो कुनै नौलो होइन । त्यस्तै प्रदेशको राजनीतिक तहमा केन्द्रको सिको गरी औचित्यबिनाका आयोग र निकायहरू निर्माण गर्ने मिलोमतोमा विभिन्न सुविधाहरू राज्यको दोहन गर्ने केन्द्रमा भएको संस्कार यथावत छ । स्थानीय तहमा सेवाग्राहीप्रति जवाफदेही हुनुपर्ने प्रशासनिक संरचनामा खासै सुधारका लक्षणहरू केही अपवादबाहेक देखिएका छैनन् । प्रदेश र स्थानीय तहको प्रशासनिक पुनर्संगठनका लागि गरिने गरेका अधिकांश संगठन व्यवस्थापन सर्वेक्षणहरू केन्द्रकै पूर्व कर्मचारीहरूको मातहतमा भइरहेको हुनाले तिनमा पनि नवीनता, प्रविधिको प्रयोगमा आधारित चुस्त नतिजामुखी कर्मचारीतन्त्र र संगठनको अपेक्षा गर्न सकिने ठाउँ छैन । यसरी संघीयता कर्मचारीतन्त्रको कुशलता बढाउने संख्या नियन्त्रण गर्ने र उनीहरूको कामको गुणस्तरीयता बढाउने माध्यम नबन्ने हो कि भन्ने शंंका उब्जिएको छ ।
चुनिएर आएका पदाधिकारीलाई आफ्नो भूमिका र संवैधानिक दायित्वबारे राम्रो बोध छैन । तिनीहरू सशक्तीकृत नभए प्रदेश र स्थानीय मामिलामा केन्द्र नै हाबी हुने अवस्था बन्छ, यो संघीयताको मर्मविपरित हो । अहिले यस्ता स्थानीय तहमा झण्डै ४० देखि ४३ प्रतिशत महिला, दलित र जनजातिको प्रतिनिधित्व छ । यति ठूलो तहको समावेशिता स्थानीय तहमा कहिले पनि थिएन । उपमेयर, उपाध्यक्ष केही अपवादबाहेक महिला छैनन् सबैतिर । यसको आशय स्थानीय सरकारलाई बढी समावेशी बनाउने थियो । तर, त्यसो हुन सकेको छैन । राजनीतिक दलहरूको उदासीनता र संस्कृतीकरणको अभावमा अपेक्षित भूमिका निर्वाह गर्न सकेका छैनन् । उनीहरूको सहभागिता केवल औपचारिकतामा मात्र सीमित छ । यो एउटा सत्तासीन राजनीतिको मात्र कुरा होइन, सबै राजनीतिक दलको कुरा हो ।
प्रदेश र स्थानीय सरकारको कमजोेर संस्थागत क्षमता
धेरै कर्मचारी प्रदेश र स्थानीय तहमा गइसके पनि कर्मचारी समायोजनमा समस्या छ । कर्मचारीको संख्या वा कामका लागि उपयुक्तता क्षमतासम्बन्धी धेरै प्रश्न छन् । मूल समस्या कर्मचारी समायोजनको मात्र होइन, कर्मचारीतन्त्रकै पुनर्संरचना हो । यो बारेमा त कसैले सोचेकै छैन । संघीयताको सन्दर्भमा गर्नुपर्ने काम र त्यसका लागि चाहिने दक्षताको पहिचान भइरहेको छैन भने प्रादेशिक सेवा आयोग नहुँदा कर्मचारी लिन समस्या छ । कर्मचारीको क्षमता अभिवृद्धि र कार्यक्षेत्रमा त्यसको प्रभावकारिताको अनुगमन प्राथमिकताका साथ सम्बोधन गर्नुपर्ने विषय बनेको छ ।
प्रदेश र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिको सशक्तीकरण
चुनिएर आएका पदाधिकारीलाई आफ्नो भूमिका र संवैधानिक दायित्वबारे राम्रो बोध छैन । तिनीहरू सशक्तीकृत नभए प्रदेश र स्थानीय मामिलामा केन्द्र नै हाबी हुने अवस्था बन्छ, यो संघीयताको मर्मविपरित हो । अहिले यस्ता स्थानीय तहमा झण्डै ४० देखि ४३ प्रतिशत महिला, दलित र जनजातिको प्रतिनिधित्व छ । यति ठूलो तहको समावेशिता स्थानीय तहमा कहिले पनि थिएन । उपमेयर, उपाध्यक्ष केही अपवादबाहेक महिला छैनन् सबैतिर । यसको आशय स्थानीय सरकारलाई बढी समावेशी बनाउने थियो । तर, त्यसो हुन सकेको छैन । राजनीतिक दलहरूको उदासीनता र संस्कृतीकरणको अभावमा अपेक्षित भूमिका निर्वाह गर्न सकेका छैनन् । उनीहरूको सहभागिता केवल औपचारिकतामा मात्र सीमित छ । यो एउटा सत्तासीन राजनीतिको मात्र कुरा होइन, सबै राजनीतिक दलको कुरा हो ।
स्थानीय जनसहभागिता र जवाफदेहिता
शासकीय अधिकारलाई तल्लो तहसम्म संस्थागत गर्नुको खास उद्देश्य सहभागितात्मक लोकतन्त्रको जग सुदृढ गर्ने हो । तर, प्रतिनिधिलाई अधिकार सम्पन्न गराएर मात्र सो अभिष्ट पूरा हुँदैन । यसका निम्ति स्थानीय सरकार र स्थानीय तहमा चुनिएका प्रतिनिधि साधारण नागरिक र नागरिक समाजबीच सम्बन्ध सहज हुनुपर्छ र स्थानीय सरकारको कामको लेखाजोखा र मूल्यांकन गर्ने सहभागितात्मक विशेष विधिहरू संस्थागत गरिनुपर्छ । यसले स्थानीय सरकारलाई जवाफदेही बनाउन महत्वपूर्ण भूमिका खेल्छ । स्थानीय सरकारले यस्तो पद्धति बनाउनेतर्फ ध्यान दिएका छैनन् न राजनीतिक दलहरूले नै प्रशिक्षण र अभिमुखीकरण नै गरेका छन् ।
प्रदेश र स्थानीय तहको विकासको कार्यक्षेत्र
संविधानले प्रदेश सरकारलाई प्रदेशको विकासको मुख्य वाहकको रूपमा स्थापित गरेको छ भने स्थानीय तहमा सबै प्रकारका सामाजिक, आर्थिक पूर्वाधार र वातावरणीय सेवाको विकास व्यवस्थापन र आपूर्तिको गुणस्तरीयताको दायित्व स्थानीय तहलाई सुम्पेको छ । हाल स्थानीय तहमा यी सबै कार्यको दायित्व निर्वाह गर्ने क्षमता अत्यन्त सीमित छ । विद्यालय र स्वास्थ्य सेवाको गुणस्तरीयता र अनुगमन र व्यवस्थापकीय पक्ष स्थानीय सरकारअन्तर्गत भए पनि ती कुराको क्षमता विकास गर्नमा तदारुकता देखाइएको छैन । विकासको विषय र प्रदेश सरकार आफैं अलमलमा छ । कार्यक्षेत्र र त्यसका सीमाहरूबारे दुविधा छन् । सुक्ष्म रूपले केलाउँदा प्रदेश सरकारको विकासको विषयगत कार्यक्षेत्र निकै सीमित छ । सडक पूर्वाधारको कुरा गर्दा प्रदेश सरकार स्तरको लोकमार्ग साविकमा स्थानीय पूर्वाधार तथा कृषि विभागबाट भइरहेका सम्पूर्ण काम दुई वा दुईभन्दा बढी स्थानीय तह भएर जाने सडक, झोलुंगे पुल यातायात तथा सडक सुरक्षा सुदृढीकरण प्रदेशअन्तर्गत पर्छन् । तर, कुन लोकमार्ग प्रदेशस्तरको हो भनेर तोक्ने जिम्मा । पहिले टोल लिइरहेका सडकहरू अहिले पनि प्रदेशअन्तर्गत आएका छैनन् । यही हाल कृषि, उद्योग, जलस्रोतमा देखिन्छ । फेरि कतिपय विकासका कामजस्तै सहरी विकास प्रदेशको कार्यक्षेत्रमा भए पनि क्षमता अभावको कारण देखाउँदै केन्द्रले आफ्नै मातहत खिचेको छ । खिच्ने क्रम स्वास्थ्यमा छ, शिक्षामा छ, अरु विभिन्न क्षेत्रमा देखिँदै छन् अहिले । प्रदेशमा पनि कार्यक्षेत्र अनुसारको दक्षताको अभाव छ । साझा अधिकारको सूचीको दोहोरपनले गर्दा प्रदेश सरकारको धेरै काम वा त केन्द्रसँगको सहकार्य र समन्वयमा वा स्थानीय तहको समन्वय र सहजीकरणसँग जोडिएका छन् ।
संविधानको अनुसूचीको तहगत अधिकार सूचीको साझा अधिकारको विस्तृतीकरणको मन्त्रीपरिषद्बाट पारित पूरा विस्तृतीकरणको पूरा पुनरावलोकन गर्ने र परिमार्जन गर्ने यसको आशय प्रदेशको अधिकारलाई विस्तार गर्ने साझा अधिकारमा प्रदेशको योजना र कार्यान्वयनको भूमिकालाई समर तुल्याउने स्थानीय तहको अधिकार अनुरूप क्षमता विस्तार गर्नमा पहिले जोड दिने । र, स्थानीय विकासमा जनसहभागिता र जवाफदेहिता सुनिश्चितताको विधि र संयन्त्रलाई सुदृढीकरण गर्ने ।
प्रदेश सरकारले आफैं गर्न सक्ने काम त धेरै सीमित छ । विकास योजनाको हकमा प्रदेश योजना निकाय र राष्ट्रिय योजना आयोगबीच कस्तो सम्बन्ध कसरी कुन संयन्त्रद्वारा व्यवस्थित र समन्वित गर्ने भन्ने बारेमा ठूलो अन्योल छ । केन्द्रको सोच पारम्परिक अर्थात् केन्द्रले आफ्नो हिसाबले निर्देशन दिने प्रदेश र स्थानीय तहले मान्नुपर्ने त्यही किसिमको रहेको आभास मिल्छ । प्रदेश र स्थानीय तहका प्राथमिकता केन्द्रीय प्रदेश योजनामा कसरी र कुन माध्यमबाट प्रतिबिम्बित हुन्छन् भन्ने कुराको फेरि कुनै संयन्त्र स्थापित भइसकेको छैन । अहिले यो केन्द्रीयतामा त विकास योजना भनेको केन्द्र र प्रदेशको बीचको समन्वय हो । प्रदेशको विकास योजना भनेको प्रदेश र स्थानीय तहको समन्वय हो । त्यसलाई पनि त्यही किसिमको राजनीतिक संयन्त्र र विज्ञहरूको विकास गर्नुपर्छ । त्यस बारेमा अहिलेसम्म कसैले केही सोचेको छैन, न केन्द्रमा न त तल्लो तहसम्म । अहिले प्रदेश र स्थानीय सरकारको पूँजीगत खर्च न्यून रहेको देखिन्छ । जानकारका अनुसार प्रदेशका हकमा यो १० प्रतिशतभन्दा न्यून छ । कुनै कुनै प्रदेशमा त २ प्रतिशत जति मात्रै होला । केही अपवादबाहेक यो स्थानीय तहमा करिव ३० प्रतिशत जति भएको छ कि भन्ने अनुमान छ । हालै प्राप्त तथ्यांक अनुसार केन्द्रकै पूँजीगत खर्च गत महिनासम्म जम्मा २२ प्रतिशत जति मात्रै थियो । प्रदेश र स्थानीय तहले जस्तै विधि निर्माण र कर्मचारी समायोजन तहको समस्या देखाएर पूँजीगत खर्च हुन नसक्नाको कारण देखाउन केन्द्रीय सरकारले मिल्दैन । कार्यसम्पादनको यो गति सन्तोष मान्ने कुरा होइन । खासगरेर त्यो स्थितिमा जब जनतामा संघीयताको लाभांश तुरुन्तै प्राप्त होस् भन्ने चाहना छ । निर्वाचनताका सो अपेक्षालाई धेरै बढाउने काम विजयी राजनीतिक दलहरूले ठूलो तामझामका साथ गरे । 
सम्भावना
संघीयताको पहिलो वर्ष नयाँ संरचनाको पूर्वाधारको निर्माण र उपलब्धिका हिसाबले सहज रहेन । संघीयता पूर्ण रूपले स्थापित हुन समय लाग्छ । नेपालको हकमा ५ देखि ७ वर्षसम्म संक्रमणकाल रहला भन्ने अनुमान पहिलेदेखि थियो । यो पहिलो वर्षमा प्रदेश र स्थानीय तहमा सबैभन्दा बढी राजनीतिक उत्साह देखिनुपर्नेमा क्रमिक रूपले त्यो उत्साह घट्दै गएको देखिन्छ । सरकारबाट संघीयता कार्यान्वयन गर्नमा जुन ढंगको तदारुकता देखाउनुपथ्र्यो, प्राथमिकता दिनुपथ्र्यो, त्यो देखिएन । केन्द्रमा सरकार मात्र होइन, सबै राजनीतिक दलहरू यसरी प्रस्तुत भए मानौं देश एकात्मक प्रणालीमै छ । संघीयताबाट अपेक्षित मनस्थितिको परिवर्तन राजनीतिक सोच नेता, कार्यकर्ताको पहिचान विकासको नयाँ सम्भावनाको खोजीमा खासै देखिएन । वित्त आयोगजस्ता महत्वपूर्ण संरचनाहरूले स्वायत्त रहेर काम गर्नुपथ्र्यो । तर, ती आयोग नै बनेनन् । जबकी आयोग बन्न नसक्ने कुनै कारण नै थिएन । वस्तुतः संघीयता प्रधानमन्त्री कार्यालय, संघीय मामिला, सामान्य प्रशासन, अर्थ मन्त्रालयबीच साँघुरो घेराबन्दी रहेको हो कि भन्ने सोचलाई बल मिल्यो । संघीयताप्रति केन्द्र सरकारको प्रतिवद्धतामा प्रदेश सरकारहरूले नै प्रश्न उठाउने खण्ड बन्यो । केन्द्रमा मात्र सुनिने महत्वाकंक्षी चर्का भाषणको पुनरावृत्ति प्रदेशहरूमा पनि यथेष्ट रूपमा भयो । अहिले देशमा सुविधाजनक बहुमतको एकल सरकार छ । झण्डै दुई तिहाइ पालिकामा एक दलीय वर्चश्व छ ।
राजनीतिक स्थायित्वको योभन्दा राम्रो उदाहरण लोकतान्त्रिक मुलुकमा विरलै मिल्छ । यो स्थिति ‘न भूतो न भविष्यति’ भनेजस्तै हो । गन्तव्यको स्पष्ट बोध र दृढ इच्छा शक्ति भएको बामपन्थी सरकारलाई संघीयता कार्यान्वयन गर्न शक्तिको निक्षेपण गर्न मूर्तरूप दिन, प्रदेश र पालिकाहरूलाई सकेसम्म चाँडो सक्षम बनाउन, सहभागितामूलक लोकतन्त्रको अभ्यास गर्न र आइपर्ने सबै व्यवधानहरूलाई सम्बोधन गर्न योभन्दा ठूलो ऐतिहासिक अवसर कहाँ मिल्छ । केही अबेर अवश्य भएको हो । तर, समय बितिसकेको छैन । पहिलो वर्षको अनुभवबाट पाठ सिक्दै अघि बढ्ने प्रशस्त उपायहरू छन् । अहिले देशमा यसमा शासन संचालनका ७६१ प्रयोग भइरहेका छन् । कतिपयले विभिन्न क्षेत्रमा नवीन र उदाहरणीय कार्य गरिरहेका छन् । प्रदेश र स्थानीय तहले माथिको मुख ताकेर होइन, आफैं सक्षम हुनुपर्ने रहेछ भन्ने बुझ्दै छन् । अधिकारसँग जवाफदेहिता पनि जोडिँदो रहेछ भन्ने कुरा पनि बुझ्दै छन् । आफ्नै गल्तीबाट पाठ सिकिरहेको, एकले अर्काबाट सिक्ने नियन्त्रयणमुखी शासन संचालनबाट सहजीकरण शासन संचालन गर्नुपर्ने सुविधामुखी राजनीति प्रणालीबाट सेवामुखी राजनीतिक प्रणालीतिर जाने भाषणबाट भन्दा कामबाट पहिचान बनाउने सहभागितात्मक लोकतन्त्रको अभ्यास गर्ने योभन्दा सुन्दर अवसर कहिले मिल्छ र स्वच्छ नेतृत्वको राजनीतिक इच्छा शक्ति भयो भने । माथि उल्लेखित प्रमुख समस्या र चासोहरूमै समाधानका सम्भावनाहरू पनि संनिहित छन् ।
केही मुख्य सम्भावनाहरू यी हुन् ।
१) संविधान संशोधन गरिएको खण्ड बन्यो भने जिल्लाको समन्वय समितिको व्यवस्था हटाउने । वित्त आयोगको व्यवस्थित स्वयत्तता सुनिश्चित गर्ने, संविधान प्रतिकूल बनेको होइन, संशोधन गर्ने ।
२) विभिन्न तहबीच सहकार्य, समन्वय गर्नका लागि आवश्यक संयन्त्रको सवलीकरण र क्रियाशीलताको सुनिश्चित गर्ने । विकास योजनाबीच सहकार्य, सहजीकरण र समन्वयलाई औपचारिक विधिद्वारा नवीन र नौलो परम्पराद्वारा व्यवस्थित गर्ने जिल्ला कार्यालयको व्यवस्थालाई योजनावद्ध रूपले प्रदेश वा स्थानीय तहमा समायोजन गर्ने ।
३) संघीयता कार्यान्वयनको पुनरावलोकन समय तालिकासहित संघ र प्रदेश एकीकृत कार्यान्वयन योजनाको तर्जुमा गर्ने । संघ र प्रदेशमा आवश्यक कानुनको निर्माण गर्ने । प्रदेश सेवा आयोग, कमचारी समायोजन, प्रशासनिक पुनर्संरचना, संस्थागत र कर्मचारीको क्षमता अभिवृद्धि यी सबै कुरालाई चरणवद्ध योजना बनाई कार्यान्वयनमा लैजाने ।
४) संघीयता कार्यान्वयनमा राजनीतिक सहमति समावेश गर्ने । सबै राजनीतिक दलहरूको सहयोग हुनुपर्छ संघीयता कार्यान्वयनमा ।
५) संघीयताअनुरूप राजनीतिक दलहरूमा आफ्नो अभिमुखीकरण र नेतृत्व परिचालन गर्ने ।
६) केन्द्रदेखि स्थानीय तहसम्म सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको नयाँ मापदण्ड र प्रणालीको तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्ने ।
७) संविधानको अनुसूचीको तहगत अधिकार सूचीको साझा अधिकारको विस्तृतीकरणको मन्त्रीपरिषद्बाट पारित पूरा विस्तृतीकरणको पूरा पुनरावलोकन गर्ने र परिमार्जन गर्ने यसको आशय प्रदेशको अधिकारलाई विस्तार गर्ने साझा अधिकारमा प्रदेशको योजना र कार्यान्वयनको भूमिकालाई समर तुल्याउने स्थानीय तहको अधिकार अनुरूप क्षमता विस्तार गर्नमा पहिले जोड दिने । र, स्थानीय विकासमा जनसहभागिता र जवाफदेहिता सुनिश्चितताको विधि र संयन्त्रलाई सुदृढीकरण गर्ने ।
याे पनि